В конце 2023 года был принят Федеральный закон № 651 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», который принято называть «закон о комплексной реабилитации инвалидов». Он должен вступить в силу в 2025 году. До этого предстоит принять множество документов, определяющих, как он будет применяться на практике.
Многие из таких проектов уже выносились на обсуждение, или обсуждаются сейчас. Речь в них идет о достаточно важных вопросах для инвалидов, их семей, профильных НКО и государственных ведомств, но разобраться в них бывает непросто. Редакция «Милосердия.ru» обсудила предложенные Минтрудом нововведения с экспертами Центра лечебной педагогики (ЦЛП) и Всероссийской организации родителей детей-инвалидов (ВОРДИ).
Какие проекты уже подготовлены?
– Проект постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 5 апреля 2022 г. № 588 («О признании лица инвалидом»)»;
– Проект постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении перечня отдельных основных направлений комплексной реабилитации и абилитации инвалидов, по которым разрабатываются стандарты оказания услуг по отдельным основным направлениям комплексной реабилитации и абилитации инвалидов, стандарты оказания услуг по ранней помощи детям и их семьям, перечня федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих их разработку, а также порядка разработки таких стандартов, включая определение их структуры и содержания»;
– Проект постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении порядка разработки плана мероприятий по переходу реабилитационных организаций субъектов Российской Федерации к реализации мероприятий и оказанию услуг по отдельным основным направлениям комплексной реабилитации и абилитации инвалидов, ранней помощи детям и их семьям в соответствии со стандартами оказания таких услуг»;
– Проект постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении примерных требований к организации и осуществлению ранней помощи детям и их семьям»;
– Проект приказа Минтруда России «Об утверждении классификаций и критериев, используемых при осуществлении медико-социальной экспертизы граждан федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы в целях признания лица инвалидом, а также определения целевой реабилитационной группы»;
– Проект приказа Минтруда России «Об утверждении типовых положений об отдельных видах организаций, предоставляющих услуги по основным направлениям комплексной реабилитации и абилитации инвалидов» –
– Проект приказа Минтруда России «Об утверждении примерных требований к организации деятельности реабилитационных организаций»;
– Проект приказа Минтруда России «Об утверждении стандартов предоставления услуг по комплексной реабилитации и абилитации детей-инвалидов в полустационарных условиях»;
– Проект приказа Минтруда России «Об утверждении стандартов предоставления услуг по комплексной реабилитации и абилитации детей-инвалидов в стационарных условиях, включая проживание и питание детей-инвалидов и сопровождающих детей-инвалидов лиц»;
– Проект приказа Минтруда России «Об утверждении стандартов предоставления услуг по комплексной реабилитации и абилитации детей-инвалидов в стационарных условиях без проживания и питания сопровождающих детей-инвалидов лиц»;
– Проект приказа Минтруда России «Об утверждении порядка предоставления инвалидам сопровождения при оказании услуг в рамках комплексной реабилитации и абилитации инвалидов»;
– Проект приказа Минтруда «Об утверждении показаний для реализации мероприятий и оказания услуг по отдельным основным направлениям комплексной реабилитации и абилитации инвалидов в целях разработки и реализации индивидуальной программы реабилитации и абилитации инвалида и критериев оценки ее эффективности»;
– Формы документов для работы учреждений в рамках комплексной реабилитации и абилитации инвалидов.
Появление этих документов связано с эволюцией подхода к понятию «реабилитация инвалидов», которая происходит в нашей стране, говорит юрист ЦЛП Павел Кантор.
«Изначально, когда принимался закон о социальной защите инвалидов, законодатель ввел понятие «реабилитация (абилитация) инвалидов», которая в широком смысле понималась как процесс восстановления или развития утраченных, или нарушенных функций организма, что должно было привести к устранению нарушений жизнедеятельности инвалида, – рассказал он «Милосердию.ru».
– Тогда имелось в виду, что каждому инвалиду составляется индивидуальная программа реабилитации/абилитация (ИПРА), в которой содержатся индивидуально подобранные мероприятия по отдельным направлениям реабилитации (медицинская, социальная, профессиональная и т.п.), их исполнители, а органы МСЭ осуществляют контроль за реабилитацией каждого инвалида».
Этот подход не сработал, считает эксперт. В реальности не получилось ни действительно индивидуального и профессионального подхода к составлению ИПРА, ни эффективного взаимодействия между исполнителями реабилитационных мероприятий, ни контроля за ними. Фактически, каждый инвалид, в меру своих возможностей и настойчивости, пытался получить те или иные сервисы и услуги в организациях, подчинённых различным ведомствам (медицинским, социальным, образовательным и т.п.).
В связи с этим правительство подготовило реформу. Теперь предполагается, что кроме известных нам групп инвалидности, которые фактически указывают на выраженность нарушений, появятся целевые реабилитационные группы и подгруппы, в зависимости от характера нарушений и потребностей инвалида. Например, «Инвалиды с последствиями спинальной травмы», или «Инвалиды с преимущественными нарушениями интеллекта вследствие врожденных или возникших в раннем возрасте причин (умственная отсталость)» и так далее.
Для каждой реабилитационной группы должен быть разработан комплекс необходимых для соответствующих инвалидов мероприятий и услуг, утверждены стандарты их оказания и финансирования, определены исполнители.
Кроме того, закон предполагает создание системы «ранней помощи» для инвалидов младше трех лет и их семей, напоминает представитель ЦЛП.
«Введение в действие такой масштабной реформы требует принятия огромного количества подзаконных актов, некоторые из которых вынесены на общественное рассмотрение. Важнейшим из них, на мой взгляд, является проект новых «классификаций и критериев деятельности медико-социальной экспертизы», которые устанавливают перечень и критерии целевых реабилитационных групп и подгрупп, – отмечает эксперт.
– Сам по себе закон о комплексной реабилитации и подзаконные акты разрабатывались с участием общественных организаций и профессионального сообщества. В случае их принятия есть надежда на создание системы более эффективной и доступной для инвалидов системы комплексной реабилитации (абилитации). Разумеется, при условии, что правительство и органы власти субъектов смогут найти необходимые средства и ресурсы».
О проекте порядка предоставления инвалидам сопровождения при комплексной реабилитации
Это один из актов, подготовленных Минтрудом после принятия закона о комплексной реабилитации.
«Сопровождение» – термин не очень удачный, поскольку речь по сути идет о так называемом «социальном менеджменте», или «социальной координации», отмечает Павел Кантор.
«Проблема на самом деле очень острая, – пояснил он. – Из практики хорошо известно, что несмотря на многообразие мер поддержки (в сферах медицины, образования, социального обслуживания, трудоустройства, материальной помощи и т.п.) часто, особенно в сложных случаях, когда инвалид утратил функциональность в разных сферах, инвалид получает поддержку «неравномерно».
В одних населенных пунктах или районах, эффективная система образования для инвалидов, однако с бытовой точки зрения инвалид находится в очень тяжелом положении, что фактически уничтожает весь эффект образования.
В других местах инвалид получает хорошую поддержку для организации бытовой жизни, но не имеет никакой занятости. В третьих случаях медицина достигла больших успехов в плане восстановления утраченных функций – но инвалиду некуда применить свои новые возможности, поскольку ни помощи в трудоустройстве, ни профессиональной подготовки он получить не может.
Возникает естественный вопрос о том, что необходима координация усилий, необходимо установить, в каких сферах и от каких ведомств инвалид нуждается в помощи, и обеспечить ему доступ к этой помощи на межведомственной и междисциплинарной основе.
Именно эту задачу и призвано решить «сопровождение» инвалида.
К сожалению, предложенный проект порядка снова не решает основную проблему – а именно, назначение конкретного лица, которое «ведет», «сопровождает» инвалида на его пути и гибко решает возникающие потребности исходя из его индивидуальной ситуации. Предложенный проект снова возлагает ответственность сразу на все государственные ведомства и общественные объединения, и поручает им «взаимодействовать» и «информировать». При этом конкретного лица, ответственного за определение и предоставление инвалиду всех необходимых именно в его ситуации мер поддержки снова не возникает».
Международный опыт и опыт российских НКО показывает, что такая задача может быть решена только путем закрепления за инвалидом персонального «социального менеджера» (или, как принято называть в российской практике «социального координатора»), который осуществляет социальную работу с конкретным случаем, уверен эксперт. Подготовку таких специалистов уже ведут некоторые образовательные учреждения (например, Свято-Филаретовский Университет), социальные координаторы действуют внутри фонда «Защитники Отечества», но в общегосударственном масштабе, для всех нуждающихся в этом инвалидов, задача по-прежнему не решена.
Все документы, касающиеся реализации нового закона на практике активно обсуждаются, в том числе с участием всероссийских организаций инвалидов, отмечает председатель Совета ВОРДИ Елена Клочко.
«Один из важных, прогрессивных шагов – закрепление порядка сопровождения при реабилитации, – рассказала она «Милосердию.ru». – Среди недостатков, которые хотелось бы исправить – положение о сопровождении только для инвалидов с ограничениями II и III степени. На наш взгляд, в сопровождении нуждается каждый инвалид. Но, надеемся, что принятие этого порядка – только начало работы.
ВОРДИ ведет целенаправленную работу по сопровождению инвалидов и их семей по всем направлениям, указанным в проекте – это консультирование, информирование, правовая помощь и содействие в получении ТСР, в использовании электронных сертификатов, и т.д., и т.п. К комплексной реабилитации и абилитации так или иначе относится самая разная деятельность. Радует, что эта работа будет подкреплена теперь новыми правилами.
Нужно понимать, что сопровождение при реабилитации – это не социальное сопровождение, закрепленное в ст. 22 закона об основах соцобслуживания. Это содействие в получении инвалидами юридических, психологических, медицинских и иных услуг, не относящихся к социальным. Чтобы не было путаницы, было бы лучше уточнить в документе, что речь в нем идет именно о сопровождении инвалидов воде комплексной реабилитации и абилитации.
Хорошо, что в предложенном документе указывается: сопровождение при реабилитации могут оказывать в том числе общественные организации инвалидов. Но считаю необходимым зафиксировать возможность сопровождения не только такими организациями, но и в целом НКО, имеющими другой статус и формы организации. Непонятен пункт, где региональным органам власти предлагается утверждать форму заявлений на сопровождение реабилитации общественной организацией. Также неясно изложено то место, где говорится об обязанности обеспечить проходящим реабилитацию доступ в помещения государственных и иных учреждений.
Вызывает сомнения, что органы медико-социальной экспертизы смогут выполнять обязанности, которые на них предполагается возложить – по нашему опыту это огромный массив разноплановый работы. Непонятно, будут ли созданы специальные подразделения для сопровождения комплексной реабилитации. Например, указывается, что они должны оказывать помощь в подборе, адаптации и использовании ТСР – но лишь при условии, что у них есть для этого демонстрационные залы. А кто будет помогать там, где такого зала нет? Но МСЭ, и также упомянутый в проекте Соцфонд должны быть обязаны выполнить эту работу, или делегировать ее кому-то».
О механизме назначения и оценки эффективности услуг по комплексной реабилитации
Также в рамках работы по подготовке подзаконных актов для реализации «закона о комплексной реабилитации» находится и проект показаний для предоставления услуг по отдельным направлениям комплексной реабилитации и критериев их оценки.
«До сих пор более-менее подробный перечень показаний существовал только для технических средств реабилитации, – рассказал Павел Кантор. – Что касается нуждаемости инвалида в других видах реабилитации, то она определялась достаточно субъективно, часто исходя из имеющихся в распоряжении социальных служб ресурсов.
Как следствие, мы сталкивались с ситуациями, когда дети и взрослые, проживающие в стационарных организациях, массово не признавались нуждающимися в санаторно-курортном лечении, молодые инвалиды, получившие профессиональную подготовку не признавались нуждающимися в профессиональной реабилитации, дети с нарушениями слуха не признавались нуждающимися в слухопротезировании своевременно, в результате упускалось драгоценное время, и т.п.
Проект предполагает достаточно подробное описание показаний для основных видов реабилитации, и это дает надежду на то, что реабилитация инвалидов станет более индивидуальной и эффективной.
Сразу хочу оговориться, что закон о комплексной реабилитации может создать эффективный механизм помощи если органы власти будут внимательно отслеживать его применение, оперативно реагировать на возникающие сложности, в том числе корректировать подзаконные акты. Кроме того, внедрение комплексной реабилитации потребует и экономических решений, в особенности на уровне регионов.
Сейчас идет активная подготовительная работа, которая необходима, и которую можно только приветствовать. Но насколько «работающим» окажется закон – мы увидим только через некоторое время».
