Доклад, обнародованный сегодня, посвящен описанию системы убежища в России и анализу ее соответствия стандартам Конвенции 1951 года «О статусе беженцев» и Протокола 1967 года. Несмотря на то, что Россия присоединилась к Конвенции и Протоколу еще в 1992 году, а система убежища в РФ стала складываться в 1993 году, когда был издан Федеральный закон «О беженцах», доклад такого рода издается впервые.
Глава «Гражданского содействия» (признан в РФ иноагентом) Светлана Ганнушкина (признана в РФ иноагентом) замечает, что оценку системы убежищ регулярно дает Управление Верховного комиссара ООН, эта структура уполномочена на эти действия международным сообществом. «Но нужно согласие страны, а Россия такого согласия не давала», – отмечает Ганнушкина. «У нас сейчас в транзитной зоне Шереметьево сидит семья из 6 человек. Граждане Сирии и Ирака, но мама семейства родилась в Азербайджане и жила в Казахстане, в Самаре у нее живет родная сестра. Она советская гражданка. Младшей их дочке три года. Еще 13 сентября семья попросила убежища. Только после того, как мы начали этим заниматься, туда пришла миграционная служба. У них была виза. И поэтому они в Россию и поехали, что здесь их родственники. Вчера, 14 октября, им отказали в статусе беженца. Это явное нарушение Конвенции и бесчеловечное отношение к детям!» – говорит Светлана Ганнушкина.
Это только один из бесчисленных примеров отношения России к иностранным гражданам, прибывающим к нам в поиске убежища и защиты, которые и подтолкнули комитет «Гражданское содействие» на подготовку доклада. Комитет «Гражданское содействие» работает с беженцами даже дольше, чем ФМС, срок его деятельности уже 25 лет, в то время как срок работы миграционной службы – 22 года. Так что опыт теоретической и тем более практической работы сотрудников Комитета позволил подготовить фундаментальный материал.
Кстати, сейчас в России, по данным «Гражданского содействия», официально 790 человек беженцев. Хотя всем ясно, что на самом деле цифры на порядок выше. На конец прошлого года в России было 217 тысяч человек, имеющих временное убежище. Из них 214 тысяч – украинцы. «А ведь Украину, – замечает Ганнушкина, покинуло 1 млн 100 тысяч человек. Если статус получило 214 тысяч примерно, то где остальные?». Из сирийцев временное убежище имеют 2 тысячи человек. За все годы лишь 3 сирийца получили статус беженца. «По моим подсчетам, статус беженца у нас должны были получить около 10 тысяч сирийцев. На нашей территории находится около 12 тысяч граждан Сирии», – замечает Ганнушкина. Кстати, со временем около 20 процентов получивших временное убежище теряют и этот статус.
Цель доклада, как говорит один из его авторов Елена Буртина, зампред Комитета «Гражданское содействие», оценить соответствие международной Конвенции о беженцах российскому законодательству. В целом наш закон полностью соответствует Конвенции. Другое дело, что работает эта система не совсем правильно и слаженно.
Основные проблемы – это бюрократия, коррупция, сложность для беженца в прохождении всех процедур, связанных с получением статуса.
Мы публикуем выдержки из Доклада, в котором «Гражданское содействие» излагает основные ситуации, в которых наблюдается расхождение Конвенции и принципов ее применения и то, как положения Конвенции и наши российские законы применяются на практике в России.
Беженцы не знают, к кому бежать за помощью
Конвенция 1951 года не касается вопроса о доступе к процедуре обращения за убежищем: необходимость декларировать право на обращение, очевидно, не осознавалась создателями Конвенции. Скорее всего, это не воспринималось ими как отдельная проблема: действительно, если государство берет на себя обязательство принимать беженцев и помогать им, то кажется само собой разумеющимся, что оно готово давать им возможность обратиться за убежищем к своим представителям.
Несмотря на отсутствие в тексте Конвенции статьи о праве на доступ к процедуре определения статуса беженца, реализация этого права является необходимым условием исполнения требований Конвенции. Как уже говорилось, Конвенция содержит достаточно сложное определение понятия «беженец» (положения о включении), положения о прекращении и исключении, применение которых в каждом конкретном случае невозможно без серьезного рассмотрения обстоятельств дела заявителя. Таким образом, сам характер этих главных норм Конвенции исключает возможность отказа беженцу, что называется, «с порога».
Российский закон «О беженцах», хотя и не содержит специальных гарантий на получение доступа к процедуре, также не предусматривает возможности отказа в доступе к процедуре обращения за убежищем. Некоторые обращения за статусом беженца могут быть отклонены по результатам предварительного рассмотрения. Но вообще не дать лицу, ищущему убежища, возможности подать ходатайство о признании беженцем или заявление о предоставлении временного убежища закон не позволяет.
Тем не менее, отсутствие свободного доступа к процедуре обращения за убежищем составляет одну из главных проблем системы убежища в России.
Как объяснить, что в России, находящейся в близком соседстве со странами исхода беженцев (Афганистан, Узбекистан, Ирак, Сирия) и имеющей самую протяженную сухопутную границу, – в стране, в которую, по данным ФМС России, ежегодно прибывает 15-17 миллионов иностранцев, лишь 3-4 тысячи обращается за статусом беженца?
Таким образом, в статистику ФМС попадают только те, кому органы ФМС России дали возможность подать ходатайства и заявления установленной формы, – следовательно, эти статистические данные сами по себе свидетельствуют о наличии серьезных проблем с доступом к процедуре обращения за убежищем.
Беженцы, прибывающие в Россию, вынуждены узнавать, где они могут обратиться за убежищем, у прохожих на улице, случайных знакомых, соотечественников или других иностранцев, живущих в России и владеющих понятным им языком. Все эти люди, как правило, не имеют представления о том, куда следует обращаться беженцам.
Например, африканцы, сойдя с самолета в одном из московских аэропортов, бросаются на улице к чернокожим, франкофоны пытаются заговорить по-французски с москвичами. В конце концов, они попадают в среду выходцев из стран Африки и со временем узнают адрес представительства УВКБ ООН в Москве, где впервые получают информацию о том, где они могут обратиться за убежищем. Однако между прибытием в Россию и получением такой информации могут пройти многие месяцы.
Нам известно несколько драматических историй о том, как беженцы, прилетевшие в Москву, добирались до офиса МС Москвы.
- В конце ноября 2009 года сотрудник социальной службы Московской Патриархии привел в Комитет «Гражданское содействие» курда из Турции Х.К. Сотрудники этой службы, подбиравшие по ночам в Москве бездомных в свой автобус, нашли его на улице в полубессознательном состоянии. Х.К. проник в Россию нелегально через Азербайджан. В миграционной службе Дагестана его не приняли и направили в Москву. Не зная русского языка, Х.К. не смог в Москве найти миграционную службу и уже погибал от голода и холода, когда его подобрал социальный автобус. Комитету удалось договориться с Пермской миграционной службой о приеме Х.К. в ЦВР г. Очер, где он через 10 месяцев после прибытия в Россию смог обратиться за убежищем.
- Ивуариец Ф.Б. прилетел в Москву в июне 2009 года с 4 евро в кармане. Сначала ему повезло: сердобольная женщина в аэропорту дала ему денег на дорогу до какого-то вокзала. Там он провел 4 дня, безуспешно пытался на свои 4 евро купить еды, но иногда кто-нибудь давал ему поесть. На вокзале его избили и пытались отобрать сумку. Наконец он встретил африканца, который предложил ему клеить обои в подмосковном Подольске. Там он работал 2 месяца за еду и ночлег. Затем Ф.Б. вернулся в Москву, пошел в интернет-кафе в РУДН (Российский университет дружбы народов), где учится много африканцев. В этом кафе за 150 рублей можно переночевать сидя. Деньги на ночлег дали студенты из Кот д’Ивуар. Было уже холодно, и Ф.Б. простудился – те же студенты послали его в Московский протестантский центр. Там ему дали одежду, и какой-то человек из Того отвез его в УВКБ ООН, оттуда его направили в УФМС России по г. Москве. Не зная города, без денег, он почти месяц искал офис МС, куда попал только через 3 с лишним месяца после приезда в РФ.
В несколько лучшем положении оказываются те беженцы, которые прибывают в Россию, имея надежные контакты с представителями своей диаспоры. Тогда им, скорее всего, объяснят, где находится УВКБ или миграционная служба. Так обычно происходит с афганцами, у которых в России есть большая давно сложившаяся община. Однако представители диаспоры не всегда дают точные консультации: имеющие негативный опыт общения с миграционной службой, они нередко отговаривают вновь прибывших обращаться туда, или советуют не говорить там правду, снабжают «легендами» и т.п. Нередко «новички» попадают в зависимость от принявших их более опытных соотечественников. Например, некоторые российские бизнесмены сирийского происхождения, предоставляя беженцам из Сирии работу и жилье на своих предприятиях, не позволяют им покидать рабочие места и обращаться за убежищем, улаживая проблемы с сотрудниками полиции и ФМС с помощью взяток.
Так что отсутствие доступной информации о том, где можно обратиться за убежищем, если не лишает вновь прибывших беженцев возможности реализовать право на обращение за убежищем, то, во всяком случае, затягивает – иногда на длительный срок – реализацию этого права и создает для них угрозу выдворения за нелегальное проживание.
Работа миграционной службы с беженцами: очереди, отказы и обман
Сложившаяся в столичных миграционных службах практика работы с беженцами противоречит регламенту, пункт 11 которого требует от сотрудников миграционных служб вести прием иностранных граждан с 10 до 17 часов, не допускать образования очередей, принимать у них ходатайства о признании беженцем или заявления о предоставлении временного убежища в день обращения, разрешая переносить прием на другой день лишь в случае отсутствия переводчика, членов семьи заявителя, прибывших вместе с ним в РФ, или же удостоверения личности заявителя.
Комитет не раз обращал внимание ФМС России на эти нарушения –
ФМС во многих случаях давала указание принять беженцев, но каких-либо заметных изменений в организации работы отделов по беженцам Москвы и области не произошло.
По нашему мнению, проблема очередей вызвана объективными причинами: нехваткой сотрудников, которая в свою очередь, видимо, обусловлена, недостаточным финансированием. Увеличение числа сотрудников в столичных миграционных службах, безусловно, необходимо. Однако ликвидировать или, по крайней мере, уменьшить очереди в МС Москвы можно было бы и без существенного увеличения затрат: например, путем увеличения числа дежурных сотрудников, работающих с очередью в первой половине дня, до проведения собеседований. В очереди вместе с желающими обратиться за убежищем стоят люди, пришедшие по другим вопросам.
Сотрудники миграционных служб часто дают беженцам консультации, направленные на то, чтобы отклонить их от обращения за убежищем; обычно беженцу говорят, что нет смысла обращаться за убежищем, так как его все равно не дадут, например, потому что в настоящее время его дают только украинцам (до этого говорили, что статус дают только сирийцам), или потому, что в стране, откуда прибыл беженец, сейчас все нормально (это говорят даже сирийцам). Часто такие консультации даются в вестибюле или в коридоре в качестве неофициального дружеского совета, который выглядит особенно убедительно, если его дает переводчик-соотечественник.
Несмотря на то, что отказ в доступе к процедуре обращения за убежищем из-за отсутствия удостоверения личности не имеет законных оснований, а эта процедура включает в себя идентификацию личности беженца, миграционные службы постоянно отказывают в приеме беженцам без паспортов.
- Проживающий в Мурманской области беженец из Сирии Ш.Д. имеет российскую семью: жену и трех маленьких детей. Но у него нет паспорта, получить который в настоящее время в посольстве Сирии в РФ практически невозможно. Он хотел обратиться за убежищем, но в УФМС России по Мурманской области потребовали, чтобы сначала миграционная служба в г. Апатиты, где он проживает, установила его личность. Когда это было сделано, миграционная служба Апатит поставила Ш.Д. ультиматум: ему выдается справка об установлении личности на 10 дней, в течение которых он должен съездить в Москву и получить в посольстве паспорт, – в противном случае его выдворяют из РФ. Супруга Ш.Д. позвонила в отдел по беженцам УФМС по Мурманской области: там подтвердили, что примут у ее мужа заявление о предоставлении временного убежища только при условии, если он придет с паспортом. Супруги были в панике. Только после обращения Комитета «Гражданское содействие» в ФМС России и прямого указания ФМС принять у Ш.Д. заявление об убежище, беженец был допущен к процедуре.
В настоящее время это наиболее распространенный мотив для отказа в доступе к процедуре: от беженцев, без каких-либо законных оснований, требуют принести договор аренды на жилье, в котором они проживают, в противном случае отказывают в приеме. Количество жалоб на отказы такого рода свидетельствует о том, что это не просто один из стандартных приемов уменьшения числа обращений за убежищем. Складывается впечатление, что сотрудники миграционных служб получили какие-то указания добывать у беженцев документально подтвержденные сведения об их местонахождении. Судя по тому, что на истребование договоров аренды чаще всего жалуются беженцы из Сирии, можно предположить, что эти указания исходят из ФСБ, сотрудники которой проявляют к сирийцам повышенный интерес. Но нельзя исключить и того, что эти указания вызваны стремлением полиции или ФМС повысить показатели привлечения к административной ответственности как иностранцев, так и граждан России, которые предоставляют им жилье.
Беженцы, имеющие опыт общения с сотрудниками МС, часто жалуются на недоброжелательное, пренебрежительное и даже агрессивное поведение с их стороны. Больше всего таких жалоб на сотрудников столичных миграционных служб, причем особенно – на сотрудников МС Москвы.
Беженцы боятся обращаться к властям
В России нелегально проживает большое число беженцев, ранее получивших отказы в убежище (часто необоснованные) и в то же время опасающихся возвращаться в страну происхождения. За годы проживания в России многие утратили связи со своими странами, некоторые – обзавелись российскими семьями. Повторное обращение за убежищем в РФ является для них единственным выходом.
Закон «О беженцах» не содержит запрета на повторные обращения за статусом беженца и временным убежищем, но территориальные миграционные службы часто не принимают такие обращения, а иногда и сопровождают отказ угрозами вызвать полицию или миграционный контроль и депортировать.
Единственный довод, способный убедить ФМС России в необходимости приема повторного обращения за убежищем, это появление в деле беженца новых обстоятельств: это может быть возникновение новых угроз в стране происхождения, получение документов, подтверждающих старые угрозы, изменение личных обстоятельств беженца, создающее для него риск преследования в случае возвращения на родину, решение Европейского суда по правам человека о запрете не высылку из РФ и др.
Однако и согласие ФМС России на прием повторного обращения за убежищем не является гарантией получения доступа к процедуре.
Коррупция
О коррупции как условии доступа к процедуре постоянно говорят беженцы. Нам известны имена некоторых вымогателей, их «тарифы», механизм вымогательства и передачи взяток. Более того – известны имена некоторых беженцев, получивших статус беженца и временное убежище за взятки, –причем от них самих. Есть масса информации и некоторые косвенные «улики», но нет прямых доказательств, а без этого ни привлечь вымогателей к ответственности, ни даже обнародовать эти сведения, не повредив нашим информаторам-беженцам, мы не можем. Остается только дать некоторое общее описание проблемы.
- Вот история одного из сирийских беженцев, который пытался подать заявление о предоставлении временного убежища в МС Москвы. Сначала он подал в МС заявление с просьбой назначить ему день приема с участием арабского переводчика, написанное в Комитете «Гражданское содействие». Через четыре месяца его вызвали в отдел по беженцам, сказали, что в его заявлении указан неверный адрес (это был адрес «Гражданского содействия»), велели найти другой. Через неделю пришел с другим адресом. Сказали, что нужен телефон хозяина квартиры, беженец его не знал, но через неделю пришел с номером телефона. Переводчица сказала, что сейчас она занята и что ему нужно прийти в другой день.В течение двух месяцев беженец ходил в миграционную службу каждую неделю. Потом почти два месяца ходил каждый день. Наконец переводчица дала ему номер своего телефона: «Позвони мне, скажу, когда прийти». Он позвонил, и она попросила у него 30 тысяч рублей. Беженец ответил, что таких денег у него нет. Переводчица согласилась сбросить 5 тысяч. Он отказался платить и опять стал ходить в миграционную службу каждый день. Наблюдал такую картину: переводчица выходит из кабинета и спрашивает: «Кто говорил со мной по телефону?». Тех, кто поднял руки, вызывает в кабинет, остальным говорит, чтобы приходили на следующий день. Еще он заметил, что в миграционную службу часто приходит сириец и заносит в кабинет, где ведется прием, по несколько паспортов.В конце концов, наш беженец «достал» сотрудников МС – его вызвали на прием. Какой-то человек зашел перед ним, сказав, что у него только один вопрос. Беженец разозлился, стал кричать, возмущаться. Переводчица сказала ему: «Покричи, покричи, пока тебя не заберут и не посадят». И отнесла документы того человека в кабинет, где берут отпечатки пальцев. Он стал ее стыдить. Она только посмеялась над ним. Во временном убежище ему отказали.
Рассказ упрямого сирийца обнажает механизм вымогательства, ключевой фигурой которого – по крайней мере, на начальном этапе – обычно является переводчик. Но этот рассказ был записан более года назад. С тех пор в два с лишним раза выросли «тарифы», а в коррупционной цепочке появились дополнительные звенья. Раньше переводчики и даже некоторые специалисты миграционных служб сами вступали в переговоры с беженцами о взятках. В последнее время они стали осторожнее – действуют через посредников, никак не связанных с МС, а потому и не подлежащих ответственности за вымогательство. В некоторых случаях роль таких посредников выполняют представители диаспор.
Проблемы начинаются уже на границе
Для тех, кто был задержан пограничниками за пересечение границы с нарушением российского законодательства, обращение в погранслужбу – единственная возможность обращения за убежищем, которой они обязаны воспользоваться в течение суток, а при наличии уважительных причин – в более длительный срок. По закону, пограничники обязаны принимать ходатайства о признании беженцем и в течение трех дней передавать на рассмотрение в территориальный орган ФМС России. Однако на практике события развиваются обычно по одному из следующих сценариев.
Однако такое развитие событий – большая редкость. Чаще беженцев отправляют обратно, не давая им возможности обратиться за убежищем.
Сценарий № 2: «А посиди-ка, братец!». Беженца задерживают и привлекают к уголовной ответственности за незаконное пересечение границы (ст. 322 УК РФ), помещают в СИЗО, где он проводит несколько месяцев до суда.
Проблема доступа к процедуре обращения за убежищем
Как показывает предыдущее изложение, в России существуют очень серьезные проблемы с доступом к процедуре обращения за убежищем. Как можно оценить масштабы недопуска, какая часть лиц, желающих обратиться за убежищем, не может получить доступ к процедуре?
Таким образом, закон «О беженцах» уделяет основное внимание организационно-техническим вопросам процедуры определения статуса беженца, а содержательная сторона этой процедуры разработана очень мало, требования к качеству процедуры сводятся купоминанию о том, что изучение причин и обстоятельств заявителя должно быть «всесторонним».
Процедура предоставления гуманитарного статуса – временного убежища – разработана еще меньше.
Хотелось бы также обратить внимание на один из мотивов отказа сирийским беженцам в предоставлении убежища, приводимый в решениях МС Москвы и МС МО. Это рассуждение о том, что раз в Сирии проживают родственники искателя убежища, то и он может туда вернуться, так как не будет находиться в большей опасности, чем члены его семьи. Этот довод в последнее время стал очень популярным в системе ФМС: он фигурирует и в решениях других территориальных органов, и в решениях ФМС России, где к нему часто прибавляют: «Жизненные трудности испытывает все население страны».
Сложности жизни в России
В отношении гарантий права на образование закон «О беженцах» вступает в противоречие со статьей 22 Конвенции 1951 года, так как не предусматривает предоставления такого права беженцам, обратившимся за статусом и получившим временное убежище. Однако Конституция РФ и закон «Об образовании» гарантирует «каждому право на образование, общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования и право получать бесплатно высшее образование на конкурсной основе», и таким образом компенсирует этот дефект закона «О беженцах».
Вместе с тем со времени принятия закона «О беженцах» в России неоднократно предпринимались попытки ограничить право на образование по признаку места жительства или правового статуса, затрагивавшие и право на образование беженцев.
В Москве дополнительные проблемы создает то, что зачисление детей в 1-й класс в теперь проводится только после подачи родителями электронного заявления через интернет. Используемая при этом программа предусматривает обязательное введение данных о регистрации. При отсутствии этих данных осуществить электронную запись ребенка в школу невозможно.
Жилье – главная из социальных проблем беженцев. Почти все они снимают жилье, но найти хозяев, готовых сдавать жилье беженцам, особенно семейным, очень непросто: большинство жителей России относятся к беженцам с опаской и подозрительностью, к ксенофобии примешивается и страх перед полицией, которая регулярно посещает квартиры, где живут иностранцы. Оплата жилья съедает большую часть заработка беженцев, не оставляя возможности что-то отложить на покупку собственного жилья. Поэтому предусмотренная законом возможность пользования жильем из фонда для временного поселения могла бы быть важнейшим правом беженцев и серьезным достижением системы убежища в РФ, если бы эта возможность реально существовала.
Создание фонда жилья для временного поселения предусмотрено статьей 11 закона «О беженцах».
«Все решает «комендант»»
Каков же общий вывод? «К сожалению, сказать, что Россия выполняет обязательства Конвенции, нельзя. Выполняет частично. Система убежища в России напоминает небоскреб, где люди живут только на одном этаже, а у входа стоит мощная охрана, которая почти никого не пускает – пустит по договоренности с черного хода или комендант даст команду. То есть система работает «по команде», а не по закону», – отмечает Елена Буртина.
«Этот вывод относится и к судебной власти, которая у нас тоже разрушена, и тоже работает по установке сверху, – добавила и Ганнушкина. – Когда мы обжаловали отказ выдачи убежища коптам из Египта, судья нам сказал об этом прямо. Она испытывала, как мы поняли, симпатию к пострадавшим беженцам и поэтому, наверное, решила заговорить с публикой и как-то оправдаться. Она сказала, что решение о статусе убежища не судебное, а политическое. А идти в разрез с позицией государственного органа она не может. Но если мы как раз и пытаемся обжаловать позицию чиновника, а судья говорит, что против государства не пойдет, тогда какой смысл в таком суде? Так что жаловаться некому, и смысла нет в мольбе, как говорил Тютчев».
