В России готовится к вступлению в силу закон «Об основах социального обслуживания населения». Он призван обеспечить всем гражданам равный доступ к социальным услугам. Однако общественные активисты указывают на то, что документ лишает бесплатной государственной поддержки огромное количество людей, которые действительно нуждаются в помощи.
Закон требует обновления
До вступления в силу нового закона сфера социального обслуживания регулировалась документами, принятыми в 1995 году. По мнению властей, «действующая в настоящее время модель организации социального обслуживания населения… не позволяет в полной мере удовлетворить потребности населения в социальных услугах высокого качества». Поэтому на суд общественности осенью прошлого года был представлен законопроект, определяющий новые правила предоставления социальной помощи. Документ прошел общественное обсуждение и экспертную оценку и уже готов для внесения в Государственную думу.
Как говорится в пояснительной записке к законопроекту, на сегодняшний день между российскими регионами существуют «различия в объемах прав граждан на социальное обслуживание, уровнях их реализации, в доступности и качестве предоставления социальных услуг». Кроме того, «отсутствует исчерпывающий перечень конкретных оснований для признания граждан нуждающимися в социальном обслуживании», а «содержание социальных услуг не конкретизировано». Все это «приводит к неравенству прав граждан на получение социальных услуг».
Новый документ направлен на устранение всех указанных недочетов. Его цель — уточнить порядок предоставления социальных услуг и ввести единые нормы социального обслуживания на всей территории России. В законопроекте перечисляются основания для признания гражданина находящимся в трудной жизненной ситуации. Это, по замыслу законодателей, обеспечит прозрачность, доступность и адресность предоставления помощи этой категории граждан. В документе уточняются перечень социальных услуг, которые должны предоставляться гражданам, содержание этих услуг, условия, принципы и порядок их предоставления. Законом определяются конкретные права и обязанности получателей, поставщиков социальных услуг и социальных работников. Устанавливаются типы организаций и учреждений социального обслуживания населения.
Наконец, в законе определены условия предоставления платных и бесплатных социальных услуг. В частности, бесплатно социальные услуги предоставляются людям, находящимся в трудной жизненной ситуации, а также несовершеннолетним, детям-инвалидам и тем, кто проживает в стационарных условиях.
Трудная жизненная ситуация
Документ конкретизирует содержание ряда ключевых понятий, главным из которых является «трудная жизненная ситуация». Именно вокруг этого термина в обществе возникло больше всего споров. Дело в том, что фактически законопроект переводит социальную сферу на платную основу, предоставляя право на бесплатное получение социальных услуг только тем гражданам, которые оказались в непростых жизненных обстоятельствах. Да и то, если их среднедушевой доход не превышает в полтора раза величину прожиточного минимума по региону. На бесплатную помощь также смогут рассчитывать пациенты стационаров, некоторые категории детей, те, кто подпадает под получение бесплатных услуг по государственному заданию, а также лица, оказавшиеся в чрезвычайной ситуации. Всем остальным придется платить.
Предложения о коммерциализации социальной сферы в обществе были приняты в штыки. Граждане опасаются того, что оказание значительной части услуг станет полностью платным. Разумеется, в законопроекте таких предложений не содержится, но как это будет работать на практике, неизвестно.
На пресс-конференции в сентябре прошлого года заместитель министра здравоохранения и социального развития Максим Топилин говорил только о положительных сторонах законопроекта. По словам чиновника, особое значение имеют те нормы, которые предусматривают развитие рыночных механизмов в сфере социального обслуживания. Иными словами, негосударственным организациям и индивидуальным предпринимателям предоставляется равный доступ к государственному заданию на оказание социальных услуг наравне с государственными социальными службами. В процессе обсуждения законопроекта звучали предложения полностью вывести платные услуги за рамки государственного сектора и отдать на откуп частному бизнесу. Однако в этом случае государство не смогло бы дотировать часть платных социальных услуг (например, социальное такси), поэтому такую инициативу отклонили.
Противники законопроекта настаивают на том, что платное предоставление социальных услуг прямо противоречит российской конституции, седьмая статья которой гласит, что Россия является социальным государством, а статья 39 гарантирует каждому гражданину «социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях».
Сам факт того, что социальное обслуживание населения предоставляется исключительно с целью преодоления трудной жизненной ситуации, противоречит духу конституции. К тому же даже в конкретизированном виде понятие «трудная жизненная ситуация» остается очень субъективным и размытым. Это может привести к злоупотреблениям при распределении социальной защиты.
По конституции, социальная поддержка должна предоставляться всем без исключения гражданам страны, а не отдельной категории, пусть и самой обездоленной. Социальная защита граждан должна быть ключевой функцией государства, а по новому законопроекту, она гарантируется лишь наличием «поставщиков социальных услуг». Властные полномочия государства за деньги необоснованно передаются неким структурам, контролировать деятельность которых невозможно. Граждан вынуждают вступать с ними в договорные отношения и получать социальные услуги за оговоренную плату.
Путаница в формулировках
Удивительно, что формулировки документа, составленные якобы таким образом, чтобы устранить противоречия с другими законами и подзаконными актами, на самом деле образуют множество нестыковок. Как отметил в беседе с корреспондентом Милосердия.ру пожелавший остаться неизвестным член законодательного собрания одного из российских регионов, в понятие «семья» в обсуждаемом законопроекте вкладывается один смысл, а в Семейном кодексе — совершенно иной. В проекте закона о соцобслуживании под членами семьи необоснованно понимается очень широкий круг лиц, которые иногда даже не связаны между собой узами родства. Также вводится не применяемое в законодательной практике понятие «свойство».
С другой стороны, к семье незаконно отнесены исключительно совместно проживающие лица, хотя Семейный кодекс оставляет супругам право на раздельное проживание. Точность при формулировке этих понятий важна еще и потому, что от количества членов семьи будет зависеть размер среднедушевого дохода, имеющий в данном законе принципиальное значение, так как от него зависит размер социальных выплат.
Примечательно, что в регионах именно этот законопроект обсуждался весьма активно. На одном из заседаний Самарской городской думы депутаты обратили внимание на то, что экономическая основа данного законопроекта не определена. Кроме того, органы местного самоуправления не представлены как инструмент реализации законопроекта, хотя фактически исполнение этого закона ложится как раз на них.
Общественная критика
Еще прошлой осенью независимая экспертная группа из представителей общественных организаций составила резолюцию, в которой рекомендовала Минздраву отклонить законопроект в полном объеме. Общественники раскритиковали документ, который, по их мнению, противоречит принципу социальной справедливости, незаконно ликвидирует гарантийные обязательства государства перед гражданами в области социальной защиты, лишает значительную часть социально незащищенных граждан права на бесплатную социальную помощь, создает предпосылки для вмешательства неограниченного круга лиц в дела семьи и частную жизнь граждан, носит коррупционный и ювенальный характер.
«Проектом грубо нарушается конституционный запрет на любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной принадлежности, тогда как законопроект создает форму принуждения граждан к предоставлению личной информации под видом социальной поддержки для включения их в регистры – по сути, регистры социального неравенства», – гласит резолюция.
Основанием для присвоения статуса «трудная жизненная ситуация» и постановки на учет помимо бедности и болезней может стать «семейное неблагополучие» — «конфликты, жестокое обращение в семье, асоциальное поведение детей и/или родителей». Ссоры случаются в каждой семье, а под жестоким обращением с детьми могут пониматься бедность родителей, шлепки или недостаточное время, уделяемое ребенку. «Такие позиции законопроекта можно расценивать как посягательства на права семьи и действия по разрушению института родительства», — отмечается в резолюции.
Специалисты отмечают, что само понятие «семья в трудной жизненной ситуации» перекочевало в этот документ из провалившегося законопроекта «О социальном патронате». В нем неблагополучным семьям предлагалось подписать «добровольный» договор о разграничении прав на ребенка между родителями и социальной службой, а в противном случае закон предполагал «изъятие» ребенка. Закон, к счастью, отклонили, но опасный механизм остался.
Заступились за инвалидов
В феврале этого года в интернете появилось открытое письмо, адресованное президенту и премьеру, в котором родители детей-инвалидов просят первых лиц государства пересмотреть проект закона о социальном обслуживании. По их мнению, авторы документа не воспринимают больного ребенка как полноценного члена общества. Закон предусматривает оказание бесплатной помощи инвалидам, которые не могут самостоятельно обеспечить свои жизненные потребности, только в интернате. То есть он способствует не интеграции, а принудительной изоляции инвалидов, вынуждая их жить в учреждении.
В развитых странах, отмечается в письме, «такие услуги, как поддерживаемое проживание, образование, трудоустройство дали инвалидам возможность выйти из изоляции и принимать реальное участие в социальной и общественной жизни». В России же подобная практика законом не предусмотрена. Это является нарушением Конвенции о правах инвалидов, которую наша страна подписала в 2008 году, а сейчас готовится к ее ратификации. В соответствии с этим международным документом, все инвалиды имеют право жить в обычных местах проживания, получая для этого необходимые вспомогательные услуги. К тому же, полагают эксперты, оказание услуг на дому сэкономит бюджетные средства, так как не придется тратиться на оплату работы персонала и содержание зданий.
Активисты также обращают внимание на то, что законопроект не защищает детей-инвалидов от попадания в интернат в случае потери родителей. Вместо того чтобы распределять детей по спецучреждениям, государству необходимо готовить социальных работников, которые могли бы оказывать помощь инвалидам на дому, полагают представители НКО.
Письмо подписали 58 родителей, 34 общественные благотворительные организации и более тысячи интернет-пользователей. Авторы послания просят доработать законопроект с участием общественности и провести слушания по нему в Общественной палате. Ведь по результатам обсуждения в интернете совместные предложения организаций родителей детей-инвалидов и профильных НКО по принципиальным положениям документа учтены не были.
Медицинские специалисты, активисты общественных организаций и волонтеры приходят к выводу, что социальная политика государства в целом направлена не на интеграцию людей с ограниченными способностями и нарушениями развития, а на ущемление их прав. Закон «Об основах социального обслуживания» является лишь проявлением этой тенденции. В частности, недееспособный гражданин автоматически лишается большинства своих прав и становится заложником обстоятельств. Чтобы люди с физическими, психическими и интеллектуальными нарушениями могли максимально социализироваться в обществе, правозащитники просят власти трансформировать институт опеки и попечительства. Сотрудники НКО отмечают, что программы поддерживаемого проживания и трудоустройства позволят вывести жизнь сотен тысяч граждан на качественно иной уровень.
Что дальше?
По сложившейся в России законодательной практике, если документ, разработанный на уровне президента или правительства, поступает на рассмотрение Госдумы, то он практически со стопроцентной гарантией будет принят без существенных изменений. Пока законопроект об основах соцобслуживания еще не внесен в нижнюю палату, у разработчиков есть время устранить имеющиеся в нем противоречия и спорные моменты.
Инструментами влияния на органы власти общество не обладает. Эксперты высказали свое мнение по данному вопросу. Дальнейшая судьба законопроекта — вопрос политической воли и здравого смысла. Если последний возобладает, документ имеет все шансы получить необходимые изменения, а миллионы российских граждан — справедливый и действенный закон.
