По стране катится волна проверок некоммерческих организаций на предмет зависимости от иностранного капитала и выполнения зарубежной воли. Лютует прокуратура, пишут возмущенные письма правозащитники, за границей озабоченно хмурятся.
Все это объяснимо. Недавно был принят и вступил в силу так называемый закон об иностранных агентах, содержащий некоторые поправки к «Закону о некоммерческих организациях» и «Закону об общественных объединениях». Согласно этим поправкам, некоммерческая организация, которая получает финансирование из иностранных источников, должна вступить в специальный реестр и маркировать всю свою деятельность информацией о себе как об иностранном агенте, а также нести дополнительный, весьма немалый, груз отчетности перед государством.
Зачем это нужно – понятно. О пользе, которую мог бы принести новый закон – наверняка много говорилось, и будет сказано еще не раз.
Пока, правда, закон об иностранных агентах прямой пользы не принес. Ни один иностранный агент в реестр по собственной воле так и не вошел, действия прокуратуры в их поиске и постановке на учет небезупречны, заведено несколько административных дел по этому поводу, некоммерческие организации ищут другие пути финансирования. Хотя само по себе иностранное финансирование не прекратилось – некие неназванные ведомства доложили президенту о том, что таким образом в страну аж целый миллиард долларов пришел за четыре месяца, хотя закон, повторяю, принят и вступил в силу и вроде как должен это дело ограничивать и предотвращать.
В результате произошли некоторые имиджевые потери для страны вообще и для ее юридических служб в частности. Скажем, генеральный прокурор Чайка признает, что некоммерческие организации проверяются в связи с законом об иностранных агентах, а пресс-служба возглавляемого им ведомства считает, что дело в поиске экстремистов. И это при том, что контролировать исполнение нового закона вообще-то по идее должно Министерство Юстиции, а для иных ведомств предусмотрена лишь функция анализа и передачи в Минюст данных (ст. 38 обновленного «Закона об общественных объединениях»).
Впрочем, это можно списать на обычную неразбериху при введении новых порядков.
Гораздо хуже другие, чисто практические следствия применения нового закона.
Пользуясь именно этим нормативным актом, прокуратура проверила пациентскую благотворительную организацию – РОО «Помощь больным муковисцидозом» на предмет соответствия требованиям законодательства и вынесла предупреждение – необходимо войти в реестр иностранных агентов. Об этом сообщила руководитель организации в своем блоге. Там же приводились сканы прокурорского предупреждения, если кто не верит.
Суть претензий прокуратуры в том, что в 2012 году региональная общественная организация получила грант от британского благотворительного фонда Charities Aid Foundation на реализацию проекта «Информация без границ», в рамках которого были записаны вебинары для больных муковисидозом по различным медицинским аспектам заболевания. Лекции читали ведущие специалисты по муковисцидозу. Грант реализован, отчетность сдана. Все расходы признаны целевыми. Желающие могут посмотреть вебинары на сайте организации и поискать там политическую составляющую.
Но для прокуратуры это именно деятельность иностранного агента, а потому РОО «Помощь больным муковисцидозом» должна войти в реестр. Потому что в Уставе организации есть пункт 2.2, согласно которому РОО вправе «выступать и инициативой по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти, представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов, а так же других граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления». Этот пункт превращает мирных здравоохранителей в опасных иностранных агентов.
Кстати, точно также с проверками прокуратура пришла в РООИ «Перспективы», которое занимается помощью инвалидам, и к аналогичной направленности фонду «Лучшие друзья». О чем уже было рассказано на телеканале «Дождь». Учитывая, что первую организацию возглавляет гражданка США Денис Роза, вынесение «Перспективам» подобного предупреждения кажется только вопросом времени.
Более того. Аналогичная проверка начата даже в адрес такого опасного агента иностранного политического влияния, как Саранское православное духовное училище.
Далее я постараюсь объяснить, почему так получилось. Разумеется, всегда надо держать в голове такое понятие, как «эксцесс исполнителя», то есть ревность не по разуму конкретного прокурорского работника, но в данном случае для таковой неразумной ревности есть вполне разумные, законом допущенные, основания.
Закон противоречив и неполон, а местами оторван от реальной жизни. Выражается это в следующем.
Во-первых, в законе нет крайне важной частности – в нем никак не прописан размер и характер того иностранного финансирования, которое получает НКО. Возможно, этот вопрос как-то будет разъяснен, но на настоящий момент подразумевается любое финансирование от – цитирую: «денежные средства и иное имущество от иностранных государств, их государственных органов, международных и иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства либо уполномоченных ими лиц и (или) от российских юридических лиц, получающих денежные средства и иное имущество от указанных источников» (пункт 6 статьи 2 обновленного «Закона о некоммерческих организациях»), без указания на его объем. В законе не указано – должно ли это финансирование составлять хотя бы минимально заметную часть бюджета НКО. То есть довольно одного рубля из указанных источников для создания формального повода для внесения в реестр. На практике это означает, что неважно, получаешь ты из указанных источников весь свой бюджет или его сотую часть – ты в любом случае формально для государства ты – иностранный агент.
Более того. В законе не указано, является ли необходимым для попадания в реестр условием целевое поступление средств (причем не только денег, но и «иного имущества»), а также их возмездное или безвозмездное поступление. То есть, если вообще иностранцы что-то платят российскому НКО или хотя бы что-то дарят ему, то это формальный признак финансирования из иностранных источников. Даже если это членские взносы, если вдруг у организации появились иностранные члены. Даже если это плата иностранных студентов за обучение в российском учебном заведении, юридически созданном в форме некоммерческой организации. Даже если это покупка некоммерческой организацией чего-либо за границей – абсолютно любого имущества. То есть любая российская НКО, которая входит в имущественные отношения с иностранными контрагентами формально автоматически оказывается одной ногой в реестре.
Даже если индийский гость подарил организации ценную статую, и она была поставлена на баланс. Это имущество полученное из иностранного источника.
И даже если некоммерческая организация специально не контактирует с иностранными источниками – все равно имеет все шансы в реестр угодить.
Я сам возглавляю НКО уже около 5 лет. Ежедневно мы получаем пожертвования от граждан. Получаем их в день по несколько десятков, а то и сотен. Большую часть жертвователи передают анонимно, через электронные платежные системы. А то, что мы получаем с помощью банковских переводов непосредственно на счет фонда, содержит только фамилию-имя-отчество жертвователя, иногда его адрес. Но ни в первом, ни во втором случае нигде и ничего в платежных документах не говорится о гражданстве. И проверить это гражданство мы не можем чисто технически. Вот пришел нам перевод через Яндекс-деньги – даже не нам, а непосредственно на счет «ООО НКО Яндекс деньги» – юридического лица, через которое проводятся платежи яндекс-деньгами, уже потом пересылаемыми нам за вычетом комиссии (на всякий случай – НКО в аббревиатуре в данном случае означает «небанковская кредитная организация»). Откуда мы узнаем, кто и как отправил конкретный перевод, каково его гражданство, из какой страны он получил средства, внесенные в «Яндекс»? Или пожертвования через Пэй Пал, работающий по всему миру – они также полностью анонимны для конечного получателя. То есть НКО, желающие выполнять законы, должны или отказываться от «народного финансирования», ибо его источники невозможно отследить, либо ходить под постоянной угрозой, что среди тех, кто присылает сторублевые пожертвования, найдется-таки одинокий украинец или обладатель турецкого паспорта. И – добро пожаловать в реестр, потеть над дополнительной ежеквартальной отчетностью. А также объяснять всем подряд, дескать, мы стали иностранным агентом, потому что нам друзья из Донецка 5000 рублей в месяц присылают, а это по закону приравнивает нас к тем, кто содержится на иностранные деньги целиком и полностью.
Боюсь что наклейка «иностранный агент» для российского обывателя означает только агента западных разведок, и более ничего. Не зря Госдума отказалась когда-то от более нейтрально звучащего понятия «иностранный представитель» именно в пользу «иностранного агента».
Во-вторых, это чрезмерно широкое определение политической деятельности. Звучит оно так: политической деятельностью признается участие в «организации и проведении политических акций в целях воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также в формировании общественного мнения в указанных целях» (п.6 ст.2 обновленного «Закона о некоммерческих организациях»). Чем плохо это определение? Тем, что под него подпадает практически любая активность НКО в общественном пространстве, а не в тиши кабинета.
Обратим внимание, что из-под действия закона исключены организации, чья деятельность находится «в области науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, социальной поддержки и защиты граждан, защиты материнства и детства, социальной поддержки инвалидов, пропаганды здорового образа жизни, физической культуры и спорта, защиты растительного и животного мира, благотворительная деятельность, а также деятельность в области содействия благотворительности и добровольчества» (п.6 ст.2 обновленного «Закона о некоммерческих организациях»).
Однако возникает казус: одни и те же акции, которые проводят или в которых принимают участие некоммерческие организации, могут быть политическими по сути, будучи по форме научными, спортивными или культурными, и наоборот. Ну, например, лыжный кросс «Молодежь Карелии против наркотиков» – это политическое событие или спортивное? Или просто открытие музыкального фестиваля, но с участием руководителей политических партий и движений – это опять же, какая деятельность, культурная или политическая?
Или так: вот бьются коллеги из благотворительных фондов над изменением правил регистрации препаратов или условий закупок лекарств в больницы – и несомненно влияют на принятие решений Минздравом. Их за этим зовут в МинЗдрав для консультаций. При этом, разумеется, представители НКО дают интервью и пишут порою открытые письма – влияют на общественное мнение. Выступает общественность против «ювенальных законов» – несомненно, влияет и на государственные решения, и на общественное мнение.
В законе упоминаются «политические акции» – но нет никакого определения, что же это такое, чем акция отличается от не-акции. Например, интервью представителя НКО в СМИ с высказыванием мнения по вопросам текущей государственной политики– это акция? А запись в блоге? А переговоры с государственным чиновником за закрытыми дверями – это акция? В законе никакой дефиниции, проясняющей отличия, нет.
Пишет у себя в блоге Екатерина Чистякова, директор «Подари Жизнь», что она думает о новых правилах вознаграждения доноров, например – это политическая акция или нет? Ибо ставит своей целью сформировать общественное мнение и так далее.
Вкупе с указанным выше обстоятельством, что размер финансирования из иностранных источников никак не лимитирован и характер его никак не обозначен, закон создает довольно неприятную ситуацию: любое НКО, и прежде всего политическое, формально может быть внесено в реестр. Изъятие части НКО из списка возможных агентов вступает в противоречие с чересчур широким и неконкретным определением «политической деятельности».
Что и произошло с РОО «Помощь больным муковисцидозом» и может произойти с Саранским православным духовным училищем.
Приведем пример. Пусть это будет – для наглядности – «Народное большинство России» (выбрал по причине полной неясности на настоящий момент содержания деятельности). Предположим, что Иванов Иван Петрович, гражданин Беларуси, и Петренко Антон Антонович, гражданин Украины, перевели на счет указанного НКО хотя бы какую-то сумму денег с назначением платежа «Пожертвование на уставную деятельность согласно ст.582 ГК РФ, НДС не облагается». Если «Народное большинство России» эти средства получит, то с точки зрения закона данное НКО получила финансирование от иностранных граждан. Ведь проверить их гражданство по платежке невозможно. Далее остается заинтересованным лицам только дойти до соответствующего ведомства и подать заявление о выявленном бдительными гражданами нарушении законодательства, ибо данная организация, несомненно, занимается политической деятельностью, влияя на общественное мнение с целями, указанными в уставных документах. Хотя бы путем публикации на своем сайте интервью руководителя с его предложениями по части изменения или неизменности государственной политики Российской Федерации.
И государство окажется перед «вилкой» – или формально соблюсти закон, и тем поставить в неприятное положение вполне лояльную организацию, или закон формально нарушить, и навлечь тем самым на себя дополнительные обвинения в потворстве беззаконию.
Кстати, даже если деньги будут сразу же отправлены обратно – НКО это не поможет. Ассоциации «Голос» ставят в вину получение на счет премии им.Сахарова – из-за рубежа, от Хельсинской группы. Так вот эти деньги «Голос» сразу же отправил обратно, даже не переводя с транзитного счета на расчетный, не воспользовавшись ими вообще никак. Но на проверяющих это не произвело никакого впечатления. Деньги поступили? Поступили. Значит, иностранное финансирование было. Значит – шагом марш в реестр. Получается, что даже если деньги пришли по ошибке или злому умыслу – НКО все равно становится агентом. Даже если она на эти деньги ничего не успела сделать и не планировала делать. Или, как РОО «Помощь больным муковисцидозом» записала на эти деньги серию абсолютно неполитических вебинаров.
А если гипотетическую ситуацию с «Народным большинством России» немного продолжить во времени, то получается, что, если подходить со всей строгостью закона, то ярлык «иностранных агентов» может быть быстро и просто навешен на абсолютно все политические НКО. А если для судов предпоследний абзац упомянутого ранее пункта 6, статьи 2 «Закона о некоммерческих организациях» окажется важнее последнего абзаца, то и вообще почти все НКО, а также многие СМИ, религиозные организации и так далее.
С религиозными организациями вообще непонятно, кстати, что делать. Они из-под действия нового закона формально изъяты. Но что у Русской Православной Церкви, что у иных конфессий, в том числе у отдельных приходов, финансирование из все тех же иностранных источников случается достаточно часто. И влиять на общественное мнение путем проповеди они просто обязаны. И на решения органов власти они, несомненно, оказывают влияние. Скажем, я знаю в Москве храм, которому помогали деньгами потомки его когдатошних дореволюционных прихожан, ныне граждане Франции. А теперь представьте себе, что настоятель этого храма заявит в какой-нибудь телепередаче о своих чаяниях относительно решений, принимаемых московской мэрией. И храм опять же, в случае точного исполнения закона, уйдет в реестр, и будет свои издания, включая труды свт. Феофана Затворника и брошюрки «Как правильно подготовиться к Великому Посту», маркировать «издано иностранным агентом».
Я не уверен, что законодатели добивались именно этого.
И что особенно обидно – если, опять же, применять закон всерьез, а не избирательно – настоящие политические иностранные НКО потеряются в этом бесконечном море агентуры, а деятельность даже и вполне полезных некоммерческих организаций окажется усложнена на пустом месте, ибо на них свалится огромная масса дополнительной отчетности – ежегодный аудит, который дорого стоит, ежеквартальная отчетность в Минюст вместо ежегодной, которая требует много времени и сил, раздельное ведение учета полученного от иностранных источников и неиностранных источников, что умножает работу бухгалтерии на два и так далее.
Многие от подобного усложнения просто закроются и престанут действовать. А тех, кто останется, можно будет писать в агенты скопом, ибо формально все они подпадают под включение в реестр.
Попросту говоря, окажется, что общественной деятельностью занимаются сплошь одни иностранные агенты. И благотворительностью в пользу российских граждан занимаются иностранные агенты. И права инвалидов защищают иностранные агенты. И культуру защищают и сохраняют иностранные агенты. И вообще вся общественная активность, кроме прямо ассоциированной с государством, оказывается инспирированной из-за рубежа.
Все это, согласитесь, не хорошо.
Соответственно, что следовало бы сделать.
Во-первых, ввести в закон путем поправок или разъяснений, норму о преимущественном характере иностранного финансирования, как необходимого условия внесения в реестр. Потому что если кого-то содержат из-за рубежа на 3% от общего бюджета и при этом никак не контролируют – то звать его иностранным агентом противно здравому смыслу. В американском FARA, кстати, о существовании которого постоянно напоминают в ответ на критику нового закона, это четко оговорено. Признаваемая иностранным агентом организация должен действовать в интересах и под контролем своего иностранного заказчика, что должно доказываться в суде.
Во-вторых, необходимо обозначить, что иностранным агентом считается только та организация, которая не просто получала финансирование из-за рубежа, но и реально использовала его для участия в политических акциях соответствующей направленности. Потому что если иностранные деньги были использованы для проведения выставки детей-инвалидов, то это непонятно, при чем тут политическая деятельность. Или если организации иностранцы подарили организации тренажер для слепых и его использовали по назначению, то это не является финансированием политического деятельности.
В-третьих, крайне важно уточнить, что если организация исключена из-под действия закона, то и ее деятельность, проводимая в «целях воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также в формировании общественного мнения в указанных целях», если она касается уставных целей организации в области науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, социальной поддержки и защиты граждан, защиты материнства и детства, социальной поддержки инвалидов, пропаганды здорового образа жизни, физической культуры и спорта, защиты растительного и животного мира, благотворительная деятельность, а также деятельность в области содействия благотворительности и добровольчества. То есть: в указанных областях некоммерческая организация за изменение государственной политики бороться может, даже имея иностранное финансирование, но не становиться от этого иностранным агентом.
В-четвертых, дать более четкое и конкретное определение «политической деятельности». Ибо «воздействие на общественное мнение с целью влияния на решения государственных органов» – это вообще любая активность в СМИ или даже просто запись на сайте, ибо она оказывает влияние на общественное мнение. Даже недоумение или высказанное непонимание. Получается – сейчас во всяком случае – что даже просто ответ на вопросы корреспондента может быть истолкован как политическая деятельность. Формулировку необходимо уточнять.
