Распределенная опека. Что это и для кого
Распределённая опека означает, что ответственность за недееспособного или частично дееспособного человека несет не одно лицо, а делят между собой несколько человек или организаций.
Например, за проживание отвечает интернат, где человек живёт. За образование и занятость – НКО, куда человек ходит на учебные занятия и в социальную мастерскую. Если подопечному нужно сделать операцию или выбрать схему лечения – подключается кто-то третий.
Речь идет о взрослых с тяжелой инвалидностью – в первую очередь, ментальной.
Ну, и зачем такие сложности?
Как правило, кроме родителей, такие люди больше никому не нужны. Но родители, увы, не вечны.
Так недееспособный человек становится подопечным государства – отправляется жить в ПНИ, а там, как правило, довольно быстро умирает. Ведь жизнь в ПНИ совершенно не похожа на его или ее прежнюю, качество ухода там несравнимо хуже.
К тому же ПНИ сейчас – юридический Горыныч о трёх головах: сам себе заказчик услуг, сам исполнитель, сам – контрольное лицо. Если что-то делается не так, вступиться за проживающего почти нереально. Ведь формально сам недееспособный юридического голоса не имеет, интернат – его опекун и защищает его интересы. Любой защитник со стороны проживающему – никто.
А разве сейчас по закону у человека не может быть несколько опекунов?
Может. Например, по Закону об опеке статья 10, п.7 одному подопечному может быть назначено несколько опекунов или попечителей.
Подразумевается, что в заботе о подопечном несколько опекунов будут взаимодействовать. Но сферы их ответственности не разделены.
Цель нового закона – разделить сферы ответственности и проговорить все правила общения между несколькими опекунами и каждого из них с подопечным.
Помимо того, кто из опекунов за что отвечает, нужно распределить ещё и представительство. Чтобы информированное согласие на медицинские процедуры, например, подписывал только человек, ответственный за лечение, а документы по сделкам с имуществом – только человек, ответственный за имущество.
Если распределение ответственности не оговорено, на все подписания всем опекунам придётся ходить строем. Понятно, что делать этого они не будут.
Так-так. А про что закон? Давайте по-простому
Юрист Центра лечебной педагогики Павел Кантор описывает содержание закона в версии 2016 года так:
«1) Раздел о том, какие права есть у пациента психбольницы и жителя ПНИ (встречи, связь, личные вещи), кто и как может их ограничить. Относится и к дееспособным, и к недееспособным.
2) Раздел о том, что существует независимая Служба защиты прав, которая помогает людям в больницах и ПНИ понимать и защищать свои права. Относится и к дееспособным, и к недееспособным.
3) Раздел о том, как человек попадает в ПНИ, как он выписывается из ПНИ, и как он временно покидает ПНИ (создается независимая комиссия, которая рассматривает такие заявления и следит, чтобы не было нарушения ни в одну, ни в другую сторону. Чтобы, с одной стороны, в ПНИ не сидел тот, кто там сидеть не хочет и не должен, а с другой стороны, чтобы человек не стал жертвой недобросовестных людей). Относится и к дееспособным, и к недееспособным.
4) Раздел о том, как надо выяснять мнение и желание подопечного, если принимается решение о его жизни (будь то назначение опекуна, помещение в интернат или другой вопрос). Суть в том, что необходимо выяснить это насколько возможно у самого подопечного, а в той степени, в какой невозможно – у его близких лиц, будь то родственники, бывшие опекуны, поставщики услуг и т.п. Выяснив – необходимо это мнение и желание зафиксировать и исполнять.
5) Раздел о том, что родитель либо опекун взрослого вправе составить на случай своей смерти или прекращения опекунского статуса документ о том, какого будущего, какого образа жизни, и каких опекунов или попечителей он желал бы для своего подопечного («опекунское завещание»). И как необходимо этот документ отслеживать и учитывать.
6) Раздел о том, как распределяется опека, если опекунов несколько. Как в этом случае они назначаются, как освобождаются, как отвечают, как договариваются между собой и органами опеки. Понятно, что относится только к недееспособным и ограниченным в дееспособности.
7) Раздел о том, что опекунами могут быть организации (НКО), причем как те организации, которые дают жилье («осуществляют надзор»), так и те, которые «надзора» не осуществляют, а опекают людей, которые живут в собственном жилье или жилье других лиц. <…>
8) Раздел о том, что человек может жить в интернате, и при этом его опекуном становится не интернат, а внешний гражданин, который следит за тем, как интернат обслуживает его подопечного (сейчас это возможно только с частными интернатами, государственные интернаты как правило берут недееспособного только вместе с опекой).
9) Раздел о том, как недееспособные и ограниченные в дееспособности участвуют в судебных процессах (как связанных с их дееспособностью, так и в других, затрагивающих их права). Сейчас в этом вопросе много пробелов (особенно в отношении ограниченных в дееспособности)».
А текст закона-то где? Не могу найти
Закон пока не принят, поэтому он – законопроект, называется «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях повышения гарантий реализации прав и свобод недееспособных и не полностью дееспособных граждан».
Читать его текст не юристу довольно сложно, потому что единого текста там, по сути, нет, а есть список изменений и дополнений, которые, чтобы распределённая опека заработала, нужно внести в другие законы и документы – например, в «Гражданский кодекс» и «Закон о психиатрической помощи».
Более того, на сайте Думы сейчас висит та версия закона, которая была внесена в Госдуму ещё в 2015 году. С тех пор документ прошёл первое чтение, сейчас к внесению в Госдуму готовится второе чтение.
Проблемы начались, когда летом 2020 закон начали ускоренно дорабатывать, и из него, судя по документам, которые гуляют по комиссиям и комитетам Госдумы, выпали несколько ключевых положений.
Что выпало?
По сведениям Павла Кантора в процессе подготовки второго чтения из версии 2016 года выпали:
1) Раздел 2 – о независимой Службе защиты прав. То есть, разъяснить его права подопечному никакая независимая служба не сможет. Если мы с вами тут так долго с законом разбираемся, представьте, каково это будет делать человеку с ментальными особенностями? Да, он сможет обратиться к кому-то из опекунов, но профессиональный юрист ведь лучше.
2) Раздел 6 – о том, как разделяется опека.
3) Раздел 7 – о том, что опекунами могут быть НКО, которые предоставляют жилье или опекают на дому.
Если из закона исчезает оговорка, что опекуном может быть не только лицо или организация «осуществляющая надзор», подопечный будет обязан жить на территории надзирающего. Фактически это означает – будет обязан переселиться в интернат, который возьмёт на себя ответственность за надзор и проживание. Вариант «оставить человека в родительской квартире и подселить к нему постоянного или приходящего педагога» закроется. Сменного педагога, не собственника квартиры нельзя назначить «осуществляющим надзор».
Также с исключением этого пункта из числа возможных опекунов выпадают НКО. То есть, варианты тренировочных квартир и домов сопровождаемого проживания, которые сейчас развиваются, в основном, силами таких организаций и на их территории, – мимо.
4) При отсутствии разделов 6 и 7 пункты закона о желаниях подопечного и опекунском завещании его родителей, тоже сильно бледнеют. Если перспектива, в общем, одна, – интернат – какой смысл чего-то желать и выяснять? Хотя, по опыту зарубежной практики, человеку, конечно, легче было бы остаться дома.
Чего ещё нет в законе
Помимо перечисленного выше, Павел Кантор находит в версии, подготовленной ко второму чтению, ещё ряд упущений.
В нынешнем законопроекте не говорится:
1) О выделении государством жилья для лиц, нуждающихся в опеке.
Квартира поддерживаемого или сопровождаемого проживания – отдельный вид жилья. Очевидно, что этот тип жилья надо учитывать, а места в таких организациях, которых должно становиться больше, – предоставлять, как сейчас места в домах престарелых. Но в нынешней версии закон выглядит так, словно массового развития подобных проектов в стране не будет, одни только интернаты.
2) О создании государством организаций, занимающихся проектами ПП и СП (на ближайшие годы это будут негосударственные или региональные проекты).
ПП – это поддерживаемое проживание – с постоянным педагогом или соцработником за стенкой. СП – сопровождаемое, когда работник приходит время от времени или сидит где-то рядом (в местном центре занятости инвалидов, как в Финляндии), и подопечный может к нему обратиться. Если судить по готовящемуся закону, в России таких проектов не будет.
3) О назначении каждому подопечному в обязательном порядке нескольких опекунов.
4) О назначении каждому проживающему в ПНИ внешнего опекуна.
Правильно, зачем в стране люди, которые будут вмешиваться в работу интернатов, если там нарушили права проживающего? Они же иски подавать начнут, да и просто свидания с подопечным просить. Уже сейчас родственники, которым по возрасту не дали опекунства, просят.
5) О гарантированном назначении каждому подопечному, оставшемуся без родных, опекуна в виде НКО или специального человека.
6) О наследовании имущества подопечного, либо о передаче его в оплату услуг опекуна.
Сейчас, если недееспособный человек переселяется в интернат, его жильё может попасть в выморочный фонд «в связи с переменой места жительства». На этом, да ещё на отборе недобросовестными родственниками, вариации с жильём подопечного, собственно, заканчиваются. Если бы в законе появился порядок наследования жилья опекуном за опеку, эта мера была бы похожа на существующие сейчас договора ренты, по которым передают своё жильё пожилые. С недееспособным договор ренты заключить, увы, нельзя – он не имеет права оставлять юридические распоряжения.
7) О государственном вознаграждении опекунам, которые заботятся о взрослых подопечных. Опекуном может быть физическое лицо или НКО.
Приёмным родителям у нас в разной форме платят, а со взрослыми подопечными забот больше.
8) О создании специальных государственных организаций-опекунов, или специальных государственных чиновников-опекунов.
Чтобы потенциальные опекуны точно нашлись, надо предусмотреть в законе все возможные формы опекунства.
9) О гарантированном объеме социальной помощи подопечным.
Если этого не оговорить, есть риск ситуации «ой, а у нас в регионе денег на такие выплаты нет».
10) О том, что опекун обязан лично обеспечить уход за подопечным (он обязан организовать уход тем способом, который сочтет наиболее правильным).
И
11) О том, что тот, кто осуществляет уход, обязан стать опекуном.
Иначе есть риск, что в окружении подопечного появятся лица, юридический статус которых непонятен, и регулировать их деятельность невозможно.
Публикация подготовлена по материалам онлайн-конференции «Голос родителей: нам нужна распределенная опека» АНО «Агентство стратегических инициатив» и «Центра лечебной педагогики»
